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證券時(shí)報(bào)記者 賀覺淵 郭博昊

剔除過時(shí)的、不重要的支出項(xiàng)目，所有支出預(yù)算以“零”為起點(diǎn)，做到基本民生按標(biāo)準(zhǔn)核定、人員經(jīng)費(fèi)按測算生成、運(yùn)轉(zhuǎn)支出按定額編制……自今年政府工作報(bào)告將“零基預(yù)算改革”納入重點(diǎn)任務(wù)以來，基層財(cái)政部門已廣泛參與改革進(jìn)程中，并已取得一定的改革成效。

與此同時(shí)，證券時(shí)報(bào)記者從基層財(cái)政部門了解到，基層財(cái)政在推進(jìn)零基預(yù)算改革過程中，缺少配套支持措施，“保基本”與“促改革”過程中存在沖突。為保障改革順利推進(jìn)，需加快完善相關(guān)法律法規(guī)，推進(jìn)預(yù)算管理信息化建設(shè)。

基層改革見成效

深化零基預(yù)算改革，是黨的二十屆三中全會作出的重大部署。在這場事關(guān)各級財(cái)政部門的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)中，基層財(cái)政部門作為改革“最后一公里”的落實(shí)者，其改革成效事關(guān)國計(jì)民生。目前，多地基層財(cái)政部門在推進(jìn)零基預(yù)算改革過程中，已經(jīng)探索出一系列各具特色的實(shí)施路徑。

在江西省泰和縣，當(dāng)?shù)氐?025年預(yù)算共清理一次性項(xiàng)目、到期項(xiàng)目及壓減專項(xiàng)支出1.97億元；在云南省大姚縣，當(dāng)?shù)刎?cái)政局通過人員支出動態(tài)調(diào)整，自2024年以來每年減少預(yù)留經(jīng)費(fèi)6000萬元以上，騰出財(cái)力保障重點(diǎn)項(xiàng)目；在湖南省臨武縣，當(dāng)?shù)刎?cái)政局通過重新梳理并取消現(xiàn)行支出政策，壓減支出1484萬元……今年二季度以來，越來越多基層財(cái)政開始披露零基預(yù)算改革初步成果。

記者從東部某縣級財(cái)政局了解到，當(dāng)?shù)匾验_展一系列零基預(yù)算改革工作，包括對項(xiàng)目分級分類，實(shí)行項(xiàng)目清單制管理；根據(jù)項(xiàng)目類別建設(shè)績效指標(biāo)體系，組織全縣開展績效自評；優(yōu)化預(yù)算編制體系，整合專項(xiàng)資金39類。通過重新構(gòu)建財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)體系，該縣每年可節(jié)約預(yù)算資金約1400萬元。

在學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)做法之余，部分基層財(cái)政部門還探索出可落地的零基預(yù)算改革操作范式。例如，江西省南昌縣探索從源頭上控制預(yù)算編制，將所有支出事項(xiàng)統(tǒng)一納入滾動項(xiàng)目庫，實(shí)施“先入庫、后預(yù)算”的剛性把關(guān)；廣州黃埔區(qū)在梳理項(xiàng)目過程中引入競爭性分配機(jī)制，試點(diǎn)部門通過公開“擂臺比選”爭取預(yù)算等。

“全國區(qū)縣財(cái)政部門在推進(jìn)零基預(yù)算改革過程中，已形成一套較為清晰且可復(fù)制的‘縣域經(jīng)驗(yàn)譜系’?！鄙虾視?jì)學(xué)院現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心副主任鐘世虎對記者表示，“花錢必問效、無效必壓減”的改革導(dǎo)向在基層落地見效。

“?；尽睌D壓改革空間

作為改革“最后一公里”的落實(shí)者，基層財(cái)政部門在推進(jìn)零基預(yù)算改革的過程中，還需直面基層實(shí)際困難和歷史遺留問題。當(dāng)下，部分基層財(cái)政較為突出的“三保”支出壓力，已影響到基層零基預(yù)算改革的推行。

前述東部某縣級財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者描述了當(dāng)?shù)亍氨；尽迸c“促改革”之間的矛盾——人員工資、社保繳費(fèi)、債務(wù)本息等剛性支出在該縣財(cái)政支出占比超過65%；教育、科技等屬于法定支出，教育經(jīng)費(fèi)要求“兩個(gè)只增不減”。因此，在剛性、法定支出完成足額保障后，真正能通過零基預(yù)算重新分配的剩余預(yù)算資金較少，改革難以推進(jìn)。若壓縮法定支出規(guī)模，又可能面臨審計(jì)問責(zé)，導(dǎo)致財(cái)政部門在零基預(yù)算改革中“不敢動、不愿動”剛性、法定支出。

堅(jiān)持“三?！敝С鲈谪?cái)政支出中的優(yōu)先順序，是財(cái)政部門不變的要求。但對于部分法定支出領(lǐng)域，部分業(yè)界人數(shù)認(rèn)為其掣肘改革進(jìn)程。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授鄧淑蓮對記者表示，一些領(lǐng)域項(xiàng)目支出受法律等約束，每年必須保持一定幅度增長，這使得零基預(yù)算改革效果受到限制。

此外，在涉及人員工資等剛性支出時(shí)，基層單位依然存在“護(hù)盤子”的慣性，對預(yù)算壓減天然排斥。威海市審計(jì)局今年4月發(fā)布的工作研究報(bào)告指出，部門單位的經(jīng)費(fèi)只能增加不能減少，或者需要保持相對穩(wěn)定才能被部門單位所接受，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)僵化固化問題比較突出。

配套措施待完善

作為一項(xiàng)破舊立新的財(cái)政創(chuàng)新舉措，零基預(yù)算改革對地方治理能力提出了更高的要求。但在前述財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人看來，基層財(cái)政仍處于改革摸索階段，且缺乏法律法規(guī)、信息化建設(shè)等配套措施。“基層人員對零基預(yù)算所需的成本效益分析、績效指標(biāo)設(shè)計(jì)等技能掌握不足，依賴‘上級文件怎么寫，預(yù)算就怎么編’的被動執(zhí)行模式，難以滿足改革需求?！?/p>

針對當(dāng)前基層改革困境，業(yè)內(nèi)人士普遍呼吁加快推進(jìn)法律法規(guī)、信息化建設(shè)等配套措施，保障改革順利推進(jìn)。前述財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人建議，調(diào)整教育、科技等法定支出與財(cái)政收入“硬性掛鉤”的規(guī)定，改為設(shè)定彈性區(qū)間，例如“原則上不低于財(cái)政收入增幅，特殊年份可適當(dāng)下調(diào)”等，為零基預(yù)算騰出調(diào)整空間。同時(shí)，擴(kuò)大專項(xiàng)資金統(tǒng)籌權(quán)限。允許縣級對用途相近的上級轉(zhuǎn)移支付資金（如鄉(xiāng)村振興類資金）進(jìn)行整合，打破“?？顚Ｓ谩毕拗疲戳慊A(yù)算原則重新分配。

盡管基層預(yù)算編制已使用省市統(tǒng)一的預(yù)算一體化系統(tǒng)填報(bào)，但基層財(cái)政在引入人工智能（AI）、大數(shù)據(jù)智能校驗(yàn)方面往往投入力度不足，在篩選識別項(xiàng)目、成本測算、價(jià)格壓減等環(huán)節(jié)，區(qū)縣財(cái)政部門往往需要人工審核。東北某地級市財(cái)政局有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者指出，傳統(tǒng)基數(shù)預(yù)算側(cè)重財(cái)務(wù)核算，而零基預(yù)算要求項(xiàng)目論證、成本效益分析等技能。基層財(cái)政預(yù)算編制人員中績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)不足，且人均負(fù)責(zé)項(xiàng)目多，工作量大，預(yù)算編制壓力大。

部分地區(qū)已經(jīng)開始重視信息化建設(shè)，例如江蘇省徐州市財(cái)政局近日宣布將以“AI+”賦能零基預(yù)算改革。鐘世虎認(rèn)為，可以由省級統(tǒng)籌建設(shè)“區(qū)縣財(cái)政數(shù)據(jù)中樞”，通過“省—市—縣”三級大數(shù)據(jù)共享，真正實(shí)現(xiàn)“同表比對、實(shí)時(shí)巡檢、異常即停”。