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□近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)完善金融監(jiān)管體系，不斷提升金融監(jiān)管的前瞻性、全面性、及時(shí)性和有效性，在推動(dòng)金融業(yè)有序創(chuàng)新的同時(shí)堅(jiān)守住了不發(fā)生系統(tǒng)性重大風(fēng)險(xiǎn)的底線

□隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)需求側(cè)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)均發(fā)生重大變化，金融在加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也出現(xiàn)了金融供給難以匹配實(shí)體需求、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體融資行為權(quán)責(zé)不一致等問(wèn)題，在一定程度上影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行

□金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)要處理好金融監(jiān)管、債務(wù)機(jī)制、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，要從健全金融監(jiān)管制度出發(fā)，理順債務(wù)形成機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系，要在市場(chǎng)化法治化的軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新，要改變過(guò)去單點(diǎn)突破式的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措，加快構(gòu)建防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制，以監(jiān)管制度及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的完善為金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供根本保障

中央金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，嚴(yán)格執(zhí)法、敢于亮劍，嚴(yán)厲打擊非法金融活動(dòng)。

近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)完善金融監(jiān)管體系，不斷提升金融監(jiān)管的前瞻性、全面性、及時(shí)性和有效性，在推動(dòng)金融業(yè)有序創(chuàng)新的同時(shí)堅(jiān)守住了不發(fā)生系統(tǒng)性重大風(fēng)險(xiǎn)的底線。黨的十八大以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)需求側(cè)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)均發(fā)生重大變化，金融在加大服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也出現(xiàn)了金融供給難以匹配實(shí)體需求、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體融資行為權(quán)責(zé)不一致等問(wèn)題，金融風(fēng)險(xiǎn)在局部領(lǐng)域日益積累，以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)以及中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為代表的金融風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。完善金融監(jiān)管，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)要處理好金融監(jiān)管、債務(wù)權(quán)責(zé)機(jī)制、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，從健全金融監(jiān)管制度體系出發(fā)，理順債務(wù)形成機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系，找準(zhǔn)金融風(fēng)險(xiǎn)的成因，在市場(chǎng)化法治化的軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新，構(gòu)建防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、以完善監(jiān)管制度為基礎(chǔ)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)化解的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）近年來(lái)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增速換擋，金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)三大新特征

一是金融風(fēng)險(xiǎn)集中表現(xiàn)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去三年受內(nèi)外部復(fù)雜因素影響，實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)宏觀杠桿率水平抬升，2023年三季度末達(dá)到286.6%的峰值，其中房地產(chǎn)及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。2022年末地方政府債務(wù)率為125.3%，截至2023年10月末，房地產(chǎn)行業(yè)違約發(fā)行人數(shù)量已達(dá)43家，債券違約余額達(dá)2526億元。

二是金融風(fēng)險(xiǎn)的歷史性、累積性和長(zhǎng)期性特征突出。我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題起源于金融危機(jī)后，基建融資需求快速擴(kuò)張，地方政府通過(guò)城投平臺(tái)大量融資，并通過(guò)類(lèi)影子銀行擴(kuò)張融資渠道，違規(guī)融資問(wèn)題日益積累。2018年基建投資退潮后，地方政府融資平臺(tái)的隱性債務(wù)問(wèn)題未得到有效解決，加上過(guò)去三年地方政府采取一系列政策對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，隱性債務(wù)再度上行。房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)問(wèn)題是在行業(yè)發(fā)展長(zhǎng)周期繁榮背景下，部分房地產(chǎn)企業(yè)長(zhǎng)期“高杠桿、高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)”經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)負(fù)債規(guī)?？焖贁U(kuò)張，債務(wù)可持續(xù)性降低，風(fēng)險(xiǎn)日益累積所形成的。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系出現(xiàn)重大變化，部分房企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化并快速向行業(yè)擴(kuò)散。中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)中小銀行快速發(fā)展過(guò)程中，大量中小銀行異地?cái)U(kuò)張并通過(guò)同業(yè)業(yè)務(wù)“沖規(guī)模”，導(dǎo)致同業(yè)鏈條拉長(zhǎng)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)提升，進(jìn)而引發(fā)局部區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)事件。

三是金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步提升。近年來(lái)金融業(yè)態(tài)的復(fù)雜化使得金融風(fēng)險(xiǎn)在債券市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、商品市場(chǎng)及外匯市場(chǎng)之間交叉?zhèn)鲗?dǎo)，金融風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出從單點(diǎn)爆發(fā)到多點(diǎn)分散爆發(fā)的趨勢(shì)。在雙向開(kāi)放及互聯(lián)互通趨勢(shì)下，境內(nèi)外金融市場(chǎng)之間的關(guān)聯(lián)度提升，風(fēng)險(xiǎn)傳染范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，金融風(fēng)險(xiǎn)防范及處置難度也明顯提升。

（二）完善金融監(jiān)管，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是推進(jìn)金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要保障

黨的十八大以來(lái)，圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革，我國(guó)加快推進(jìn)金融監(jiān)管體系改革，取得一系列突出成就。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，全球極端風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，金融監(jiān)管、債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范都還面臨一些新挑戰(zhàn)。

在金融監(jiān)管上，過(guò)去我國(guó)以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的金融監(jiān)管體系容易導(dǎo)致在金融業(yè)務(wù)交叉環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管空白。2018年我國(guó)全面推進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革和資管業(yè)務(wù)統(tǒng)一監(jiān)管，有效提升了金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和有效性。在債務(wù)管理上，過(guò)去我國(guó)針對(duì)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題已開(kāi)展四次摸底、四輪化解，但從方式來(lái)說(shuō)，主要通過(guò)債務(wù)置換、債務(wù)重組等措施化解存量債務(wù)，尚未形成有效的地方政府新增債務(wù)約束機(jī)制，潛在風(fēng)險(xiǎn)仍在積累。在金融創(chuàng)新上，過(guò)往金融機(jī)構(gòu)為創(chuàng)新而創(chuàng)新的行為時(shí)有發(fā)生，資金脫實(shí)向虛以及實(shí)體企業(yè)融資難融資貴的問(wèn)題仍較為顯著。在風(fēng)險(xiǎn)防范上，如何順應(yīng)金融業(yè)務(wù)的新變化及金融風(fēng)險(xiǎn)的新特征，不斷提升早期預(yù)警和糾偏能力，健全風(fēng)險(xiǎn)管理手段機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的平衡，一直是金融業(yè)面臨的難題。

中央金融工作會(huì)議明確提出，切實(shí)提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，全面強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)要處理好金融監(jiān)管、債務(wù)機(jī)制、金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，要從健全金融監(jiān)管制度出發(fā)，理順債務(wù)形成機(jī)制和權(quán)責(zé)關(guān)系；要在市場(chǎng)化法治化的軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的協(xié)同發(fā)展；要改變過(guò)去單點(diǎn)突破式的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)舉措，化被動(dòng)應(yīng)對(duì)為主動(dòng)管理，化單點(diǎn)出擊為系統(tǒng)布局，化短期舉措為長(zhǎng)期機(jī)制，加快構(gòu)建防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制，以監(jiān)管制度及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的完善為金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供保障。

二、理順政府債務(wù)機(jī)制，促進(jìn)債務(wù)化解與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相平衡

中央金融工作會(huì)議指出，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。這為我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解指明方向。當(dāng)前我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，截至2022年末，地方政府杠桿率為29.1%，加上中央政府國(guó)債之后，政府杠桿率合計(jì)為50.1%，均低于國(guó)際通行警戒值。從地方政府債務(wù)看，截至2022年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為35.1萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)14.4萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)20.7萬(wàn)億元，部分省份面臨較大的償債壓力。

（一）當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心在于債務(wù)形成機(jī)制及權(quán)責(zé)關(guān)系不夠健全

我國(guó)地方政府承擔(dān)了保民生、穩(wěn)增長(zhǎng)等多項(xiàng)任務(wù)，近年來(lái)事權(quán)和支出責(zé)任不斷擴(kuò)張，地方政府債務(wù)融資需求持續(xù)上升，除顯性融資外，地方隱性債務(wù)融資主體也日益多樣化，融資行為隱蔽性高，融資規(guī)模呈現(xiàn)快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)整體上移，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致部分地區(qū)債務(wù)問(wèn)題日益積累。從地方政府融資用途看，當(dāng)前我國(guó)地方政府融資中有很大一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公益屬性強(qiáng)，且近年來(lái)免費(fèi)化、公益化趨勢(shì)顯著，基建項(xiàng)目融資成本及收益不匹配、現(xiàn)金流與債務(wù)期限不匹配，導(dǎo)致地方政府可持續(xù)償債能力有所下降。此外，在地方政府債務(wù)管理機(jī)制上，我國(guó)缺乏健全的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)于融資規(guī)模大、資產(chǎn)負(fù)債率高的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)融資平臺(tái)，缺乏完善的分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，目前還難以做到實(shí)時(shí)監(jiān)控、及時(shí)處置。

（二）完善制度建設(shè)，推動(dòng)形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)形成機(jī)制

中央金融工作會(huì)議明確提出，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。要以此為基礎(chǔ)，加快理順中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系，完善權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理的中央和地方協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。在事權(quán)方面，可以考慮將區(qū)域均衡發(fā)展、調(diào)節(jié)收入分配、社會(huì)保障等職能更多向中央政府集中，對(duì)中央和地方政府共同事權(quán)進(jìn)行合理劃分，完善支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，減輕地方及市縣政府支出壓力。在財(cái)權(quán)方面，加快發(fā)展和健全地方稅體系，優(yōu)化共享稅分配比例，充實(shí)地方稅收來(lái)源。同時(shí)，要進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)融資工具管理機(jī)制，優(yōu)化政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)及融資管理辦法，根據(jù)項(xiàng)目外部性、公益性、收益性特征，健全量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，公益性項(xiàng)目以國(guó)債、地方一般債融資為主，收益性項(xiàng)目以專(zhuān)項(xiàng)債融資為主，提高資金來(lái)源與項(xiàng)目投向的匹配度。此外，要統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與盈利性，明確債務(wù)主體，強(qiáng)化績(jī)效管理，促進(jìn)成本與收益匹配、現(xiàn)金流與債務(wù)期限匹配，提升地方政府償債能力。

（三）健全監(jiān)管機(jī)制，做好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

為有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，9月以來(lái)我國(guó)相繼推出了萬(wàn)億級(jí)別的特殊再融資債工具，中國(guó)人民銀行也明確表示將引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)展期、借新還舊、置換等方式，分類(lèi)施策化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控增量債務(wù)，并建立常態(tài)化的融資平臺(tái)金融債務(wù)監(jiān)測(cè)機(jī)制。必要時(shí)，中國(guó)人民銀行還將對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較重地區(qū)提供應(yīng)急流動(dòng)性支持。在此基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步健全地方債務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。要堅(jiān)持新老劃斷原則，盡快明確地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府的合力，健全地方政府隱性債務(wù)防控機(jī)制，不斷強(qiáng)化新增隱性債務(wù)防范、預(yù)警、處置全鏈條常態(tài)化監(jiān)管，防止單一地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范性監(jiān)管，持續(xù)推動(dòng)城投平臺(tái)剝離政府融資功能，推動(dòng)城投平臺(tái)分類(lèi)轉(zhuǎn)型。

（四）平衡好債務(wù)化解與穩(wěn)基建投資的關(guān)系

當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)處置優(yōu)先級(jí)明顯提前，在一定程度上可能影響地方政府基建投資積極性。要在穩(wěn)杠桿的基礎(chǔ)上，多渠道保障基建投資的資金需求，加強(qiáng)政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具的儲(chǔ)備力度，提升專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)社會(huì)資金的撬動(dòng)作用，明確城投債、專(zhuān)項(xiàng)債和國(guó)開(kāi)行等政策性銀行貸款在投資項(xiàng)目及重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)上的差異性和互補(bǔ)性。此外，要在新基建等關(guān)鍵領(lǐng)域持續(xù)加大投入，抓住云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心、人工智能基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)基建智能化信息化改造等發(fā)展機(jī)遇，選擇示范項(xiàng)目積極引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體參與，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)一步提高政府投資對(duì)市場(chǎng)投資的牽引和撬動(dòng)作用，保持合理的基建投資力度。

三、有序化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建金融支持房地產(chǎn)發(fā)展的新模式

促進(jìn)金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)，健全房地產(chǎn)企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，是中央金融工作會(huì)議明確的房地產(chǎn)發(fā)展新模式的方向。2021年起，受房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系、融資收緊等多重因素疊加影響，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)違約問(wèn)題日益突出，到2023年10月末，房企債券違約數(shù)量已提升至223只，違約金額接近2526億元，違約發(fā)行人數(shù)量達(dá)43家。去年10月以來(lái)，多部委聯(lián)合發(fā)布了一系列保障房地產(chǎn)企業(yè)正常融資的政策舉措，在“保交樓”及“三箭齊發(fā)”等政策的支持下，房地產(chǎn)市場(chǎng)逐步企穩(wěn)，但整體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷。

（一）房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前我國(guó)各類(lèi)金融風(fēng)險(xiǎn)的交織點(diǎn)

當(dāng)前與房地產(chǎn)相關(guān)的土地、房屋資產(chǎn)是各部門(mén)加杠桿的核心抵押物，貫穿于居民、企業(yè)及政府三大主體中，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力加大，房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極易傳導(dǎo)至政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)體企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而形成去杠桿的連鎖反應(yīng)。2022年以來(lái)，隨著居民新增貸款大幅回落，2022年全年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)實(shí)際到位資金22.2萬(wàn)億元，較2021年大幅壓降5.3萬(wàn)億元；地方政府國(guó)有土地出讓收入6.7萬(wàn)億元，較2021年大幅降低2萬(wàn)億元。與此同時(shí)，房地產(chǎn)下行帶來(lái)的價(jià)格壓力將通過(guò)資產(chǎn)價(jià)值和預(yù)期影響金融和實(shí)體部門(mén)的資產(chǎn)負(fù)債表，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)惜貸慎貸，實(shí)體部門(mén)借貸意愿下降。

（二）要統(tǒng)籌金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范，穩(wěn)妥做好房地產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)化解工作

當(dāng)前要積極關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)下行問(wèn)題，做好各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作，統(tǒng)籌短期防風(fēng)險(xiǎn)和健全房地產(chǎn)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制之間的關(guān)系。一方面，要積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)保持房地產(chǎn)信貸、債券等重點(diǎn)融資渠道的穩(wěn)定供給，一視同仁滿(mǎn)足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求，持續(xù)鼓勵(lì)地方政府因城施策、因地施策，優(yōu)化限購(gòu)限貸政策，用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求合理釋放。對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域局部或個(gè)別企業(yè)債務(wù)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，要早識(shí)別、早預(yù)警、早暴露、早處置，健全具有硬約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制，提高金融風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性防范能力。另一方面，要加快健全房地產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，研究針對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的主體監(jiān)管要求，明確監(jiān)管企業(yè)范圍，對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)融資來(lái)源、流動(dòng)性、債務(wù)規(guī)模進(jìn)行有效監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管力度。要進(jìn)一步健全預(yù)售資金監(jiān)管制度，研究在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)定住房預(yù)售條件、預(yù)售比例、預(yù)售資金管理和用途等基本監(jiān)管要求，重點(diǎn)規(guī)范預(yù)售資金使用，保障資金安全，確保資金運(yùn)用依法依規(guī)。

（三）要完善制度建設(shè)，構(gòu)建房地產(chǎn)新發(fā)展模式，形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)商品房年銷(xiāo)售面積已從過(guò)去的18億平方米降至11億至12億平方米，需求中樞明顯下移，房地產(chǎn)市場(chǎng)供需關(guān)系已發(fā)生根本性變化。與此同時(shí)，適應(yīng)房地產(chǎn)新發(fā)展模式的土地制度、財(cái)稅制度、住房保障制度、住房租賃制度、住房金融制度等尚未完全明晰。要加快研究制定出臺(tái)與房地產(chǎn)新發(fā)展模式相對(duì)應(yīng)的制度性框架，形成防范和化解房地產(chǎn)債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。一要探索土地制度改革，推動(dòng)多渠道、多主體供地，盤(pán)活存量土地，打通農(nóng)村建設(shè)用地入市的堵點(diǎn)。二要探索財(cái)稅制度改革，推進(jìn)中央與地方建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，鼓勵(lì)地方政府逐步以其他稅種收入替代土地出讓收益。三要健全保障性和市場(chǎng)性相結(jié)合的住房金融制度，改變房地產(chǎn)行業(yè)過(guò)去“高杠桿、高負(fù)債”的無(wú)序擴(kuò)張模式，完善房地產(chǎn)融資的宏觀審慎管理制度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為房地產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)設(shè)更多債權(quán)資產(chǎn)化及股權(quán)融資支持工具。四要加大對(duì)保障性租賃住房建設(shè)的融資支持，為保障性住房等“三大工程”建設(shè)提供中長(zhǎng)期低成本資金支持，完善住房租賃金融政策體系。

四、深化中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革，構(gòu)建穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

及時(shí)處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)全面加強(qiáng)金融監(jiān)管、有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)工作之一。當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，以中小銀行、信托公司等為代表的部分中小金融機(jī)構(gòu)存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)，但其機(jī)構(gòu)數(shù)量及資產(chǎn)規(guī)模在金融系統(tǒng)中占比相對(duì)較小，經(jīng)過(guò)近幾年的改革化險(xiǎn)，高風(fēng)險(xiǎn)中小銀行數(shù)量已經(jīng)較峰值下降一半。

（一）公司治理不健全及監(jiān)管套利是引致中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)集聚的主要原因

我國(guó)中小型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多、分布廣，近年來(lái)在支持小微、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。然而在業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張中，中小金融機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出一些違規(guī)操作行為，這一方面源于部分中小金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制欠缺，尚未建立完善的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)治理制度，股權(quán)關(guān)系不透明、股東行為不審慎、關(guān)聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績(jī)效考核不科學(xué)等問(wèn)題較為常見(jiàn)，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)加速積累。另一方面源于中小金融機(jī)構(gòu)無(wú)序擴(kuò)張，在規(guī)模導(dǎo)向下，部分中小銀行為追求規(guī)模實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)，通過(guò)同業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)行大量同業(yè)存單購(gòu)買(mǎi)同業(yè)理財(cái)，甚至通過(guò)自發(fā)自購(gòu)、同業(yè)存單互換等方式來(lái)進(jìn)行同業(yè)理財(cái)投資、委外投資，導(dǎo)致資金與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)期限錯(cuò)配，進(jìn)而引發(fā)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)同業(yè)市場(chǎng)快速傳導(dǎo)至整個(gè)金融市場(chǎng)。

（二）要加快健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，積極處置中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

要進(jìn)一步完善對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估與預(yù)警機(jī)制，推動(dòng)中小金融機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管從指標(biāo)監(jiān)管、事后監(jiān)管向事前、事中、事后全流程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推進(jìn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管、功能監(jiān)管相結(jié)合，提升監(jiān)管的持續(xù)性和有效性。要健全具有硬約束的金融風(fēng)險(xiǎn)早期糾正機(jī)制，提升中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)早期糾正工作的標(biāo)準(zhǔn)性和權(quán)威性，將潛在金融風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。要一體化推進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)化解與健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制工作，壓實(shí)地方政府、地方金融監(jiān)管部門(mén)及金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任，加大中小銀行不良資產(chǎn)處置力度，積極引入金融資產(chǎn)管理公司，以收購(gòu)及資產(chǎn)證券化等形式參與不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。要完善中小銀行專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目審批、資金使用等監(jiān)管舉措，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)中小銀行合并重組，提升中小銀行的盈利能力、經(jīng)營(yíng)水平及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）要深化中小金融機(jī)構(gòu)改革，完善中小金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代公司治理機(jī)制

要把好中小金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入關(guān)，明晰各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展定位，嚴(yán)格中小金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求，加強(qiáng)股東資質(zhì)穿透審核和股東行為監(jiān)管，筑牢產(chǎn)業(yè)資本與金融資本防火墻。要引導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)加快健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，加強(qiáng)董事會(huì)、高級(jí)管理層履職行為監(jiān)督，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)培育政治站位高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的金融干部隊(duì)伍和精英人才隊(duì)伍，督促中小金融機(jī)構(gòu)全面細(xì)化和完善內(nèi)控體系，嚴(yán)守會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和審慎監(jiān)管要求，推進(jìn)企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)范化、信息透明化、管理專(zhuān)業(yè)化。要逐步完善對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的差異化監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)監(jiān)管指標(biāo)的差異化安排，健全中小金融機(jī)構(gòu)與其他金融機(jī)構(gòu)共同參與的融資風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)特色化發(fā)展。

（四）要處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系，鼓勵(lì)中小金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化法治化的軌道上推進(jìn)金融創(chuàng)新

要以金融工作的政治性為導(dǎo)向，以金融工作的人民性為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在不斷健全市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、完善市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)金融的資源配置功能。要引導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)從實(shí)體經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵(lì)中小金融機(jī)構(gòu)更多走進(jìn)民營(yíng)企業(yè)、科技創(chuàng)新型中小企業(yè)，與實(shí)體企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合創(chuàng)新，切實(shí)了解企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨的資金難題，優(yōu)化信貸服務(wù)供給，創(chuàng)新供應(yīng)鏈金融，提升金融服務(wù)的適配性。要引導(dǎo)中小金融機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)亻_(kāi)展特色化經(jīng)營(yíng)，通過(guò)引入當(dāng)?shù)貞?zhàn)略投資者來(lái)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和客戶(hù)結(jié)構(gòu)，從當(dāng)?shù)仄髽I(yè)及居民的需求出發(fā)，加大普惠金融產(chǎn)品的供給，在不斷提升中小金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)專(zhuān)業(yè)能力的基礎(chǔ)上進(jìn)行金融創(chuàng)新，在提升對(duì)區(qū)域?qū)嶓w服務(wù)能力的同時(shí)有效防范各類(lèi)潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。

（楊成長(zhǎng)系全國(guó)政協(xié)委員、申萬(wàn)宏源證券研究所首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家；龔芳系申萬(wàn)宏源證券研究所政策研究室主任、首席研究員；方思元系申萬(wàn)宏源證券研究所高級(jí)研究員）