證券時報
2025-05-10 11:23
PPP新機制下，PPP必將大瘦身，聚焦基于使用者付費的特許經(jīng)營模式，而存量項目也將分類處置，一大核心是防范隱性債務(wù)風險，確保財政可持續(xù)
在中央一攬子化解地方政府債務(wù)風險大背景下，政府和社會資本合作（PPP）新機制定了，最核心的一點正是遏制新增地方政府隱性債務(wù)。此前一些地方借PPP模式新增隱性債務(wù)。
11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（下稱《意見》），將PPP模式范圍縮窄至基于使用者付費特許經(jīng)營模式。PPP回報機制也聚焦使用者付費項目，即PPP項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
清華大學投融資政策研究中心首席專家王守清教授告訴第一財經(jīng)，PPP新機制出臺的關(guān)鍵考量，除了鼓勵民企外，另一個是嚴控地方政府隱性債務(wù)風險。PPP新機制強調(diào)了聚焦使用者付費。新機制下運營期的政府補貼，必須是政府補貼的資金到位才能給，在特許經(jīng)營方案審核時就要考慮，且這種補貼與是否采用PPP模式無關(guān)，是屬于行業(yè)性的補貼。比如地鐵項目不管是否采用PPP模式，政府都要給予運營補貼。
《意見》強調(diào)，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設(shè)期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。
中央財經(jīng)大學教授溫來成告訴第一財經(jīng)，以前PPP付費模式中有三類，分別是政府付費、可行性缺口補助和使用者付費，其中又以政府付費和可行性缺口補助兩類為主。這使得財政負擔較重，加上不規(guī)范操作，很容易產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)。所以此次PPP新機制限定在基于使用者付費特許經(jīng)營模式，使得多數(shù)項目收益能夠覆蓋成本，并把財政補貼限定在僅對運營補貼等，目的就是盡可能降低地方政府隱性債務(wù)風險。
一位地方財政人士告訴第一財經(jīng)，這次PPP大瘦身，主要是基于地方政府現(xiàn)有債務(wù)存量統(tǒng)籌考慮的?，F(xiàn)有存量債務(wù)中包括政府債務(wù)、隱性債務(wù)、平臺公司債務(wù)及PPP未來支出責任、社保等其他償付責任。目前PPP新機制下只取消了政府付費這一種回報機制，原來的可行性缺口補助機制仍然存在，只是縮小范圍為僅補助運營。
“PPP新機制中提出可行性缺口補助僅補助運營，不得補貼建設(shè)成本，這其實將絕大多數(shù)需要政府補貼的PPP項目堵死了。對于社會資本而言，政府補貼必須與全成本費用和合理回報掛鉤，僅僅補貼運營成本，很難調(diào)動社會資本投資積極性?！币晃徊辉妇呙腜PP專家告訴第一財經(jīng)。
上述《意見》中明確不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。這一表述引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。
上述PPP專家表示，應積極正面理解“額外新增”含義，是指采用PPP模式后，不能比相對于政府發(fā)債等其他方式增加更多的財政支出責任。像前述符合條件的投資補助或運營補貼這類財政支出是允許的。
PPP專家、大岳咨詢董事長金永祥告訴第一財經(jīng)，此次PPP新機制確實重在控制地方政府隱性債務(wù)風險。不過前述“不因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任”，核心意思是PPP要物有所值，相比其他模式能獲得更高效率和更好效果，與隱性債務(wù)無關(guān)。
自2014年P(guān)PP模式被國家推廣后，PPP一度十分火爆，PPP項目和擬投資規(guī)?？焖倥噬?，出現(xiàn)“野蠻生長”，帶來一系列問題，比如一些不規(guī)范的PPP項目增加地方政府隱性債務(wù)。為了規(guī)范PPP模式發(fā)展，2017年以來財政部等強化PPP監(jiān)管，清理大量不合規(guī)項目，受地方財力下滑、企業(yè)資金短缺、專項債規(guī)模攀升、嚴監(jiān)管等多重因素影響，PPP模式陷入低迷，PPP項目投資額、簽約落地項目投資額呈現(xiàn)下滑勢頭。
不過從地方審計情況來看，仍然存在一些PPP項目新增隱性債務(wù)的情況。
比如今年7月份湖南省審計廳公開的關(guān)于2022年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告顯示，對全省49個PPP項目，以及省屬國有企業(yè)參與PPP項目情況進行了審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題之一是，異化PPP模式。省屬國有企業(yè)參與PPP項目成為市縣政府融資渠道，增加隱性債務(wù)風險。6個項目未及時辦理竣工結(jié)算，欠付到期支出責任。PPP項目盈利能力差，投資風險較大。
根據(jù)中紀委披露信息，曾擔任財政部PPP中心主任的焦小平因嚴重違紀違法被開除黨籍和公職，并被逮捕，涉嫌受賄案件正在辦理中。焦小平違紀違法問題之一，是執(zhí)行黨中央決策部署走形變調(diào)，加劇政府隱性債務(wù)風險，制造金融安全隱患。
目前PPP存量項目規(guī)模較大，未來財政支出責任負擔相對較重，PPP新機制下存量項目或?qū)⒎诸愄幹茫坏眯略鲭[性債務(wù)仍將是政策紅線。
根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，截至2022年底財政部PPP管理庫項目10346個，投資額超16萬億元。截至2022年底，發(fā)改委PPP監(jiān)測服務(wù)平臺顯示，截至2022年底各地錄入PPP項目共8057項，總投資11.6萬億元。
另外，財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年11月底，2014年以來累計開工建設(shè)PPP項目6687個、投資額11萬億元。
盡管近些年P(guān)PP模式低迷，但近十年存量PPP項目規(guī)模依然很大，相應未來財政支出責任相對較重，但總體處于安全空間。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2022年6月末，全國 2763個有 PPP 項目在庫的行政區(qū)中， 2729個行政區(qū) PPP 項目合同期內(nèi)各年度財政承受能力指標值均未超 10%紅線，總體處于安全區(qū)間。其中 2035 個行政區(qū)低于7%預警線、占比 73.7%，1574 個行政區(qū)低于 5%、 占比 57%。超 10%紅線的行政區(qū)共 34 個。
為了防范財政風險，財政部要求對PPP項目開展財政可承受能力論證，嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線。PPP項目財政支出責任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項目；PPP項目財政支出責任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費PPP項目。
